Klimatpolitikens fördelningseffekter i omfattande studie

Pellervo ekonomiska forskningsinstitut har i samarbete med ÅSUB och Merit Economics genomfört en studie om klimatpolitikens fördelningseffekter på uppdrag av statsrådets kansli. Studien ingår i statsrådets utrednings- och forskningsplan för år 2020. Den nya informationen som sammanställs inom ramen för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet fungerar som vetenskapligt faktaunderlag för regeringens beslutsfattande. Studien visar i korthet att de inkomstfördelningseffekter som en grön skatteväxling skulle innebära går att minska med en kombination av förändringar i miljöskatter, inkomstskatter eller inkomstöverföringar. En väl optimerad kombination av dessa kan leda till en minimal minskning i hushållens välfärd samtidigt som klimatutsläppen minskar.

Finland har satt mycket ambitiösa mål när det gäller klimatpolitiken. För att uppnå dessa krävs samhällsomfattande åtgärder, vilket har lett till att klimatåtgärdernas inkomstfördelningseffekter allt oftare uppmärksammas i klimatpolitiska strategier. Inkomstfördelningseffekterna i sig själva är viktiga men också relevanta när det gäller åtgärdernas effekt på social hållbarhet. Detta eftersom de antagna eller förverkligade inkomstfördelningseffekterna kan påverka den övergripande acceptansen för klimatpolitiken. Individer som upplever att deras ställning försvagas på grund av klimatåtgärder har lättare att motsätta sig dem. Av den här anledningen bör klimatåtgärdernas effekter granskas redan i planeringsskedet.

En viktig fråga som bör utvärderas är hur man kan kompensera för de kostnader och oönskade biverkningar klimatåtgärder, som exempelvis utsläppsskatter, kan medföra. Ersättningen bör helst genomföras på ett sådant sätt att de negativa effekterna minimeras samtidigt som den önskade styrande effekten inte försvagas. Här eftersträvas ofta neutralitet som utfall. I praktiken innebär neutralitet att exempelvis en ny utsläppskatt inte ska öka de totala skatteintäkterna, utan istället återföras till skattebetalarna, till exempel genom en skattesänkning på arbete.

Tidigare studier slår fast: Klimatpolitiken har mångfacetterade ekonomiska effekter

Vid utvärdering av de klimatpolitiska åtgärderna har den ekonomiska forskningen relaterad till klimatpolitiken i huvudsak fokuserat på en utsläppsskatt, det vill säga en skatt baserad på koldioxidutsläpp från fossila bränslen. I tidigare studier har åtgärdernas effekter indelats i tre huvudkategorier: 1) minskning av utsläpp; 2) den totala ekonomiska effekten och 3) påverkan på hushållen.

Studier som granskat effekterna av klimatåtgärder har också riktat in sig på åtgärdernas effektivitets- och välfärdseffekter. Miljöbeskattningens struktur är landspecifik och forskning från USA och Europa påvisar därför skillnader vad det gäller val av fokusområde. Den gemensamma nämnaren är att forskning från bägge områden har undersökt förändringar i beskattningen ur ett historiskt perspektiv. På så sätt framhävs de välfärds- och effektivitetseffekter som uppstått då systemen ändrats, snarare än vad systemens nuläge är.

Utsläppsskattens betydelse för hushållen beror på vilken metod som används för återbäringen av skatteintäkterna. Enligt tidigare rapporter förorsakar beskattning effektivitetsförluster, men det framhävs också att det finns en möjlighet att uppnå en förbättrad ekonomisk effektivitet, exempelvis i samband med en utsläppsskatt, om det samtidigt är möjligt att minska andra snedvridande skatter. Dessa effekter är en del av diskussionen om att uppnå en så kallad dubbel vinst inom klimatpolitiken genom grön skatteväxling. Den syftar till att minska utsläppen samtidigt som den ekonomiska effektiviteten (eller tillväxten) förblir oförändrad eller förbättrad jämfört med utgångsläget. Trots att en dubbel vinst är svår att uppnå är det klart att valet av kompenseringsmetod påverkar kostnaderna för klimatåtgärderna. Eftersom exempelvis inkomstskatter påverkar valet mellan arbete och fritid vore en sänkning av inkomstskatter kombinerat med en höjning av utsläppskatter en effektivare åtgärd än att återföra utsläppsskatteintäkter som jämnstora överföringar till alla.

Internationella studier identifierar ofta en konflikt (och kompromissmöjlighet) mellan effektivitet och minskning av kostnadsbördan för låginkomsthushåll vid utformningen av inkomståtervinningssystem. Ersättning i form av sänkt inkomstskatt har visat sig vara en effektiv, men en regressiv åtgärd som främst gynnar hushåll med löneinkomster. Ersättning i form av lika inkomstöverföringar till hushåll är progressivt men ett dyrare alternativ än att sänka inkomstskatten ur effektivitetsperspektiv. Till skillnad från tidigare litteratur finner den här studien inte stöd för att en sänkt samfundsbeskattning skulle förbättra den ekonomiska effektiviteten, åtminstone när det gäller Finlands ekonomi.

Granskning av ett basscenario samt sex olika policyscenarier

I studien undersöks hur olika klimatpolitiska åtgärder påverkar nationalekonomins utveckling och inkomstfördelningen mellan hushållen. Detta görs med hjälp av en dynamisk numerisk allmän jämviktsmodell (CGE-modell), som kompletteras med en mikrosimuleringsmodul för hushåll. Ett scenario som omfattar de nuvarande, redan beslutade klimatpolitiska åtgärderna utgör modellens basscenario. Basscenariot jämförs med andra scenarier som innehåller klimatpolitiska tilläggsåtgärder.

Med hjälp av CGE-modellen bedöms effekterna av de olika klimatpolitiska åtgärderna på hushåll som befinner sig i tio olika inkomstkategorier (inkomstdeciler). Mikrosimuleringsmodulen kompletterar analysen med inkomstfördelningseffekter hos olika befolkningsgrupper med hjälp av olika bakgrundvariabler som beskriver hushållen. Till dessa hör exempelvis: åldern på hushållets referensperson, bostadsregionens urbaniseringsgrad och hushållens livsskede. Utifrån mikrodata beräknas även nyckeltal för den totala fördelningen av inkomst och konsumtion. De policyscenarier som granskats beskrivs mer utförligt i rapporten, men i sin korthet rör det sig om följande scenarier:

Transportbränslescenario, som beskriver skattehöjningen på transportbränslen som trädde i kraft under augusti 2020.

Scenariot för transportbränsle- och bilskatt, som består av ett antal steg-för-steg-åtgärder vid beskattningen av bränsle och bilar under 2020-talet.

Torvskattscenario, där torvbeskattningen under 2020-talet i etapper harmoniseras med beskattningen av andra bränslen.

Uppvärmnings- och elskattescenario, där klass II-avgiften på el sänks till EU: s miniminivå samtidigt som skatteåterbäringen till energiintensiva företag avskaffas. Skatten på lätt brännolja stiger med 100 miljoner euro under regeringsperioden samtidigt som man avskaffar stödet för användning av lätt brännolja i kraftvärmeproduktion.

Kombinationsscenario, där alla fyra ovannämnda skatteförändringar inträffar.

Konsumtionsbaserat kolskattescenario, där det införs en skatt på konsumtion och import baserat på koldioxidintensitet. Detta höjer den effektiva koldioxidskatten på råvaror till cirka 120 euro per ton av koldioxid, vilket är i linje med den beräknade nivån på EU: s utsläppspriser år 2030.

Den relativa effektiviteten hos de beräknade alternativen bedöms utifrån de utsläppsminskningar som uppnås och de sociala kostnaderna. Granskningen av den påverkan de olika scenarierna skulle ha på inkomstfördelningen visade att inkomstskillnaderna växer redan i basscenariot, framförallt på grund av befolkningens åldrande och en långsammare tillväxttakt för inkomsttransfereringarna. Alla scenarier tog i beaktande hur inkomstöverföringarnas indexering kompenserade ökningen av levnadskostnader.

Ersättningsåtgärder

Vid granskningen skilde man mellan åtgärdernas påverkan som sådan och det fall när statens extrainkomster från åtgärderna återbärs genom att antingen sänka inkomstbeskattningens marginalskatter eller samfundsskattenivån. I ett scenario bedömdes även en jämnstor överföring riktad mot alla hushållen oavsett inkomstnivå.

Genom en minskning av inkomstbeskattningen eftersträvas den tidigare nämnda dubbla vinsten inom klimatpolitiken. Att sänka skattekilen ökar arbetskraftsutbudet, eftersom en lägre beskattning gör arbete mer attraktivt. Samtidigt ökar hushållens disponibla inkomster och kompenserar för att konsumtionen blir dyrare som följd av klimatåtgärderna. Problemet med att minska på inkomstskatterna är att åtgärden delvis är regressiv och särskilt gynnar personer med medelstora inkomster. Mer specifikt beror detta på att det finns färre personer i de lägre inkomstkategorierna på arbetsmarknaden. Dessutom kommer höginkomsttagare att gynnas relativt sett mer om beskattningen minskas jämnt över skatteskalan.

En minskning av samfundsbeskattningen har också framförts som en möjlig kompensationsåtgärd. Här är tanken att minskningen av företagsbeskattningen leder till att investeringar ökar, vilket i sin tur leder till en ökad efterfrågan på arbetskraft och till att arbetstagarhushållens inkomster ökar. Problemet med att minska på företagsbeskattningen är att en tillväxt i kapitalinkomster särskilt gynnar hushållen i den översta inkomstdecilen, där kapitalinkomsterna utgör en stor del av inkomsterna.

I kombinationsscenariot utvärderas, förutom dessa två kompensationsmetoder, även en återbetalning genom inkomstöverföringar. Då återförs miljöskatternas tilläggsintäkter till hushåll inom alla inkomstdeciler som en lika stor inkomstöverföring. Denna metod har framgång med att minska på inkomstskillnaderna men den ekonomiska effektiviteten är lägre jämfört med sänkningen av förvärvsinkomstskatterna.

Scenariernas effekter på utsläpp och inkomstfördelning samt kompensationens betydelse

Samtliga undersökta styrinstrument resulterar i en minskning av utsläppen av växthusgaser. Scenarierna skiljer sig däremot åt i två avseenden. De granskade styrmetoderna varierar när det gäller allokeringen av beskattningsförändringar. Skatter på fordonsbränsle, och delvis också uppvärmningsbränsle, är tydligt koncentrerade till hushållens konsumtionsvanor och till tjänster som förbrukas, medan effekterna av att fasa ut elskatten och skatteåterbäringen till energiintensiva företag riktar in sig på näringslivet. Torv- och kolskatterna berör energiproduktionen.

Det är således klart att hur skatterna påverkar hushåll skiljer sig åt mellan de olika skattescenarierna. Utsläppsbeskattning av energi som förbrukas av hushåll verkar vara progressiv när det gäller konsumtion: när höginkomsthushåll konsumerar relativt sett mer energi och energiintensiva tjänster än låginkomsthushåll betalar de också relativt sett mer utsläppsskatter på sin konsumtion. Utsläppsbaserad beskattning av näringslivet och energiproduktion överförs på ett mera indirekt sätt till hushållens inkomst och köpkraft.

Åtgärdsscenarierna skiljer sig även åt när det gäller ersättning, vilket beror på att scenariernas inkomstsfördelningseffekter är helt olika. Klimatpolitikens effekt på köpkraften kompenseras delvis för alla hushåll genom att indexera inkomstöverföringarna. Eftersom inkomstöverföringar utgör en betydande del av inkomsten i låginkomstshushållen är indexeringens effekter något progressiva. Däremot förefaller kompensation genom förvärvsinkomst- och företagsbeskattningen vara av regressiv art, eftersom den främst gynnar sådana hushåll som erhåller dessa typer av inkomster.

I samtliga scenarier minskar de negativa effekterna på välfärden genom en återbetalning av de ökade miljöskatteintäkterna. Samtidigt är det uppenbart att valet av kompensationsmetod är av betydelse för den allmänna välfärden. Nyckelresultatet är att även om kompensationen vore regressiv kommer även låginkomsthushållen att gynnas på lång sikt, givet att kompensationen används för att minska på skattesystemets effektivitetsförluster.

Samspelet mellan kostnadseffektivitet och inkomstfördelning

I varje scenario beräknades även åtgärdernas effekter på tillväxt och sysselsättning. Åtgärdernas effektivitet kunde jämföras med deras inkomstfördelningseffekter. I nästan samtliga scenarier förbättrades ekonomins effektivitet när kompensationen skedde genom förvärvsinkomstbeskattningen. Detta beror på att återbetalningen då är inriktad på att minska skattekilen som försvagar arbetsmarknadens effektivitet. En minskning av inkomstbeskattningen genererar sysselsättningstillväxt och ökar i vissa fall välfärden, mätt genom total konsumtion. En återbetalning genom samfundsskatterna verkar i sin tur generera tillväxt genom investeringar och verkar dessutom mildra minskningen av den totala konsumtionen, jämfört med en situation där kompensationen uteblir. Den positiva effekten är dock mindre än för skatteväxling med förvärvsinkomstskatter.

Effekterna på Åland motsvarar rikets

Baserat på resultaten framkommer det tydligt att de samhälleliga kostnader som uppstår i samband med åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser går att minska genom att kompensera hushållens inkomstbortfall med förändringar i skattestrukturen. Kompensationsmetoden påverkar konsumenternas köpkraft, arbetskraftens utbud och investeringar. Vidare påverkar de granskade kompensationerna olika inkomstkategorier och hushåll på mycket olika sätt, beroende på scenario.

Det bör noteras att klimatpolitikens effektivitets- och inkomstfördelningseffekter kan utvecklas i olika riktningar genom olika åtgärder. När man granskar klimat- och kompensationsåtgärder bör inte enbart effekterna på inkomstfördelningen tas i beaktande, utan även hur effektiviteten och den allmänna ekonomiska välfärden påverkas.

En del av de ökade skatteintäkterna kan betalas tillbaka genom att sänka inkomstskatterna, men detta gynnar särskilt medelinkomsttagarna. Av den anledningen bör en kombination av olika kompensationsätt undersökas, till exempel att kombinera skattesänkningar med inkomstöverföringar, särskilt för låginkomsttagarhushåll.

- Utredningens resultat av klimatpolitikens inverkan på regionnivå visar att effekterna på Åland skulle vara i samma storleksklass som i de övriga regionerna i Finland, säger ÅSUBs forskningschef Jouko Kinnunen. När politikåtgärderna dessutom även innefattar de kompenserande skatteväxlingarna är effekterna på inkomstnivån och inkomstfördelning relativt begränsade, vilket innebär att det borde vara relativt lätt att vinna en allmän acceptans för åtgärderna inom klimatpolitiken.

Fig 1. Klimatåtgärdernas påverkan på hushållens konsumtionsnivå, procentuell avvikelse från situation utan grön skatteväxling. 

Länk till utredningen (webbplats)

Kontaktinformation till samarbetspartners: 

Olli-Pekka Ruuskanen, Pellervo ekonomiska forskningsinstitut, tel. 040 641 5732

Juha Honkatukia, Merit Economics, tel. 040 304 5561