Uppföljning av landskapsandelsreformen 2008

Uppföljningen visar att det finns utrymme för justering av landskapsandelsgrunderna

Rapporten omfattar den uppföljning av landskapsandelarna till kommunerna som enligt lag ska göras vart fjärde år. Det är första gången en sådan uppföljning görs sedan den större revideringen av hela landskapsandelssystemet genomfördes år 2008. Uppföljningen omfattar perioden 2008-2011.

Kommunernas landskapsandelar består av uppgiftsbaserade andelar för kommunernas stora verksamhetsområden socialvården och bildningssektorn samt allmänna andelar som baseras på utvecklingen av invånarantalet under de senaste åren. Inom landskapsandelarnas grundsystem finns även en del som består av skattekomplettering till de kommuner som har ett svagare skatteunderlag per invånare.

I samband med reformen 2008 renodlades landskapsandelssystemet, den tidigare modellen hade byggts på med olika komplement när förutsättningarna förändrats och förlorat en stor del av sin transparens och tydlighet. Men reformen innebar också förenklingar i systemet ur två andra perspektiv, dels är de kalkylerade grunderna nu mera enhetliga för alla kommuner, dels är befolkningstätheten den enda faktorn som bestämmer kommunernas placering i bosättningsstrukturgrupper och därmed landskapsandelsprocenterna för varje kommun.

Landskapsandelsreformen hade som mål att stärka kommunernas driftsekonomi. Analysen av kommunernas årsbidrag och resultat klargör att reformen varit lyckad ur det perspektivet. Såväl årsbidrag som resultat stärktes betydligt från år 2007 till år 2008. Det som också framkommer är dock att både årsbidraget och resultatet har försvagats efter 2008, och att skillnaderna mellan kommunerna har vuxit under perioden. Man kan konstatera att det finns en utmaning i att utforma system som är både enkla och rättvisa.

Landskapsandelarna har under perioden 2008-2011 ökat med 4,6 miljoner euro eller 14,6 procent, varav andelarna inom den sociala sektorn stod för 4,0 miljoner euro och andelarna inom bildningssektorn stod för knappt 0,5 miljoner euro.

Till följd av en lagbaserad justering av andelarna inom den sociala sektorn med 2,5 procentenheter år 2009 så har andelarna för den sektorn procentuellt vuxit snabbare än nettodriftskostnaderna. Höjningen av de sociala andelarna var en kompensation för ökade avdrag inom kommunbeskattningen som minskade kommunernas skatteintäkter. Om vi däremot jämför de kalkylerade grunder som landskapsandelarna beräknas på och de verkliga nettodriftskostnaderna så har de verkliga kostnaderna vuxit snabbare än de kalkylerade kostnaderna. Kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna för den sociala sektorns nettodriftskostnader har sammantaget hållits ungefär konstant under utredningsperioden. Det innebär dock att de ökade avdrag som de höjda andelarna inom den sociala sektorn skulle kompenseras för inte längre täcks av de sociala landskapsandelarna.

Även inom grundskolan har de verkliga nettodriftskostnaderna ökat snabbare än de kalkylerade kostnader som ligger till grund för landskapsandelarna.
 
Uppföljningen har visat att de kalkylerade kostnader som landskapsandelarna beräknas på inom den sociala sektorn sammantaget är något högre än de verkliga nettodriftskostnaderna. Utfallet varierar dock mellan de olika delsektorerna. Men framför allt skiljer sig utfallet mycket mellan kommunerna, i vissa fall med flera tiotals procentenheter.

Inom bildningssektorn är tvärtom de kalkylerade grunderna lägre än de verkliga nettodriftskostnaderna. Bland de lagstadgade uppgifterna är skillnaden särskilt stor för träningsundervisningen. Även inom undervisningssektorn skiljer sig resultatet väsentligt kommunerna emellan.

Viktigt i det här sammanhanget är dock att framhålla att landskapsandelssystemet i beredningen av den senaste reformen har betraktats som en helhet. Grunderna för de kalkylerade kostnaderna inom grundskolan var låga redan vid reformtidpunkten, medan förhållandet var det motsatta inom den sociala sektorn. I bedömningen av utfallet av reformen betonades helheten. Om justeringar görs på basen av den här uppföljningen är det även nu viktigt att värdera den samlade effekten för kommunsektorn som helhet samt för varje kommun.

Landskapsandelarna har en utjämnande effekt. Utredningen har visat att om alla landskapsandelar för driften beaktas så har Mariehamn, som har relativt låga nettodriftskostnader per invånare, de högsta egenandelarna per invånare. Men Kökar som har de högsta nettodriftskostnaderna per invånare har även efter att landskapsandelarna fördelats de näst högsta egenandelarna räknat per invånare efter Mariehamn.

Uppdraget har inte inbegripit någon utvärdering av själva landskapsandelssystemet och inte heller att granska de bakomliggande faktorer som förklarar de skillnader som finns. Men det kan ändå konstateras att skillnaderna mellan kommunerna har ökat sedan 2008, och det kan finnas olika förklaringar till det. En konklusion verkar vara att dagens landskapsandelssystem inte helt räcker till för att jämna ut skillnaderna i förutsättningar mellan kommunerna.

Rapporten innehåller ett stort antal tabeller och är rätt teknisk till sin karaktär. Några av de övergripande huvudresultaten kan dock sammanfattas i följande punkter:
-    Reformen år 2008 stärkte kommunernas driftsekonomi men effekten har därefter minskat, flera av kommunernas resultat har försvagats under den period som systemet tillämpats
-    Skillnaderna mellan kommunernas ekonomiska situation har ökat efter 2008
-    De basbelopp som nu tillämpas som grund för landskapsandelarna är låga och motsvarar inte längre den nivå som gällde vid reformtidpunkten.

Hela rapporten kan läsas här

Frågor om rapporten besvaras av Katarina Fellman (katarina.fellman[at]asub.ax). För frågor om hur rapportens resultat kommer att användas hänvisas till finansavdelningen vid Ålands landskapsregering.

Publicerat 14.2.2013.

Ämnesområden