Utvärderarnas fördjupade årsrapport för 2016. Ålands landsbygdsutvecklingsprogram perioden 2014-2020
Nordregio och ÅSUB har fått i uppdrag att utföra den oberoende utvärderingen av Landsbygdsutvecklingsprogrammet för Åland för perioden 2014-2020. Utvärderingens syfte är att förbättra kvaliteten, effektiviteten och måluppfyllelsen för programmets genomförande. Landsbygdsprogrammet för Åland omfattar totalt en budget uppgående till 58,5 miljoner euro varav Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling bidrar med 20,7 miljoner.
Den här rapporten är en fördjupad årsrapport från de utvärderingsinsatser som gjorts under våren 2017. Utvärderingen granskar programmets genomförande baserat på de uppgifter som hade hunnit föras in i uppföljningssystemen fram till mars 2017. I enlighet med utvärderingsplanen analyserar utvärderingen LBU-programmets sammanhang (interventionslogik), presenterar en analys av jordbrukssektorns utveckling under de senaste tio åren samt en fördjupad konjunktur- och omvärldsanalys av branschen. Eftersom begränsade uppgifter tillsvidare hunnit registrerats i uppföljningssystemen har den kvantitativa analysen kompletterats med fokusgruppsintervjuer med olika produktionsled inom sektorn samt med olika aktörer i programmets förverkligande. Rapporten innehåller även slutsatser och förslag till anpassningar i genomförandet av programmet.
Analysen av LBU-programmets finansiella utförande visar att förutom anslutningen till arealstöden har bara ett fåtal projekt kunnat påbörjas. Förseningen med att få igång utbetalningarna beror till stor del på inkörningsproblem med de administrativa IT-systemen. På grund av att programmets förseningar finns begränsade resultat att notera då man läser av uppföljningsindikatorerna. Utvärderingsinsatserna, metoderna och årsrapporten präglas i stor utsträckning av de här förseningarna.
Analysen av jordbrukssektorns utveckling på Åland visar att den långvariga strukturella omvandlingen fortgår. Förändringen kännetecknas av en i stort oförändrad åkerareal som delas av allt färre jordbrukare. Antalet mjölk- och spannmålsgårdar har minskat mest sedan 2005. Värdet på de sålda jordbruksprodukterna är totalt sett rätt oförändrat sedan 2004. Högst är specialiseringsgraden för gårdar med inriktning på mjölkproduktion och på annan växtodling, medan specialiseringen är lägst för gårdar med övrig boskap som får, get och häst. Åldersstrukturen är en utmaning för de åländska lantbrukarna, medelåldern på 53 år är den högsta av samtliga landskap i Finland.
Konjunktur- och omvärldsanalysen lyfter fram att jordbrukssektorn på Åland har varit hårt drabbad de senaste åren. De åländska livsmedelsproducenterna anser att man idag står inför två stora utmaningar. Den första utmaningen är det allmänna kostnadsläget med betydligt högre infrastrukturella kostnader än för konkurrenterna. Det andra huvudproblemet är den internationella prispressen och det generellt sett allt mer skärpta konkurrensläget. Man pekar ändå på en del positiva framtidsmöjligheter för den åländska livsmedelsproduktionen. Produkter där odlarna och branschen som helhet har vissa möjligheter att ta ut bättre priser gäller främst ekologiskt odlat samt närproducerat, inklusive mjölk och kött.
Fokusgruppintervjuerna med representanter för de åländska producenterna och förädlingsföretagen lyfte fram flera viktiga aspekter. När det gäller värderingen av LBU-programmets övergripande inriktning och prioriteringar var den dominerade åsikten inom gruppen med huvudinriktning på djurhållning att programmets tydliga orientering mot arealstöd och kompensationsbidrag samt klimatvänligt jordbruk var väl motiverad. Inom växtodlargruppen framkom däremot viss kritik mot prioriteringen av stödet till ”passiv odling” (träda, vall) jämfört med de resurser som avsatts för offensiva, produktivitetsfrämjande investeringar och ett mer marknadsorienterat utnyttjande av markresurserna. Inom fokusgrupperna framkom även några kritiska synpunkter på utformningen av delar av programmets mer konkreta åtgärder och stödinsatser. Det förekom osäkerhet gällande programmets faktiska möjligheter att påverka jämfört med andra grundläggande och mer svårpåverkbara trender i samhällsutvecklingen. Möjligheterna för LBU-programmet att på ett positivt sätt bidra till målet om minskad markerosion var man enig om i fokusgrupperna. Detsamma gällde målen om förbättrad vattenhushållning, att underlätta generationsväxling och etablering av mikroföretag. Fokusgruppdiskussionerna tog också upp IT-problemen under uppstarten av LBU-programmet, de värsta svårigheterna ser dock ut att vara överståndna. Ett annat problem som kommit upp i programmets inledningsskede är att de relativt knappa budgetmedlen för investeringsstödet skulle medföra att pengarna inom denna del av programmet ”bokas upp” under programperiodens första del - något som kan eliminera stödmöjligheterna för bra projekt senare under perioden.
Även de olika aktörerna inom genomförandet av programmet framhåller att den internationella prispressen är en av de idag absolut största utmaningarna för sektorn. Den försämrade marknadssituationen med pressade priser har i huvudsak inträffat efter det att LBU-programmet skrevs. Förutsättningarna för en del av åtgärderna är därför inte längre de samma som när programmet utarbetades. Några ändringar i programmet med hänsyn till den förändrade marknadsbilden har dock hittills inte genomförts.
Utvärderingsteamet lyfter upp några generella slutsatser angående implementeringen av LBU-programmet så här långt:
- Genomförandet av programmet är försenat och uppstarten har präglats av IT problem; det är därför tidigt att dra ens preliminära slutsatser baserade på statistiken över beviljade medel, och än mer när det gäller slutförda projekt.
- Analysen av jordbrukssektorns nuläge och utveckling på Åland skall ses mot bakgrund av den förändrade marknadssituationen med pressade priser som inträffat efter det att LBU programmet skrivits.
- Samtidigt kan man konstatera att LBU programmet ”rullar på” och att återkopplingen från fokusgruppintervjuerna i stort sett är positiv.
Rekommendationer från utvärderingsteamet:
- På grund av den skärpta internationella marknadssituationen finns ett behov att se över fördelningen av LBU-programmedlen. Den ökande andelen vallodling och ekologisk areal lyfter fram behovet ökade insatser för att höja förädlingsgraden och intäkterna samt stärka konkurrenskraften. Insatser för produkt- och marknadsutveckling efterlyses. Även en prioritering av inriktning mot ökad ekologisk livsmedelsproduktion framom ekologiska arealer bör värderas.
- Inom landskapsförvaltningen finns stor kunskap inom miljöområdet som kan integreras ännu närmare i programmets genomförande. Särskilt viktigt är det att den miljöuppföljning som är under utveckling integreras i det löpande förverkligandet och uppföljningen av programmet.
- Kommunikationen spelar en viktig roll under hela programperioden. Fokusgrupp-intervjuerna visar på ett behov av ytterligare information om LBU-programmet även om information om programmet och dess stödmöjligheter i stort fungerat bra.
- Det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling ENRD är en nyttig informationskälla och kontaktpunkt för Åland vid genomförandet av LBU-programmet.
- EUs LBU-program 2014-2020 omfattar en ny metodik för att främja relationen mellan forskning och landsbygdsbaserade sektorer, initierad via ´European Innovation Partnerships´ (EIPs). Utvärderingsteamet lyfter fram möjligheten att framöver utnyttja den nya metodiken i implementeringen av landsbygdsutvecklingsprogrammet även på Åland.